Государственное регулирование в гражданской авиации: поиск методов затягивается

Госнадзор вместо госконтроля

В главу IV федерального закона [1] были внесены существенные изменения. В новой редакции вместо термина «государственный контроль» законодатель использует термин «государственный надзор». Целью госнадзора в области гражданской авиации признается обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества выполняемых в гражданской авиации работ и оказываемых услуг. При этом федеральный государственный транспортный надзор осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.

Расхождения в терминах

Проблемы, связанные с организацией и функционированием федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных органов в области воздушного транспорта и государственным регулированием, до сих пор остаются нерешенными.

За период действия указа Президента РФ [7] система государственного регулирования в области воздушного транспорта многократно менялась, следовательно, должны были меняться и нормативные правовые акты. Указы Президента РФ, как подзаконные акты, не должны противоречить федеральным законам, а постановления правительства — федеральным законам и указам Президента РФ.

Однако следует признать, что взаимосвязь нормативных правовых документов и их соподчиненность на сегодняшний день отсутствуют. При этом одна из ключевых проблем заключается в использовании в нормативных правовых документах неоднозначных терминов и определений.

Например, в 2006 г. приказом Минтранса России [17] отменена система сертификации в гражданской авиации. В Федеральные авиационные правила по сертификации эксплуатантов гражданской авиации и сертификации аэропортов были внесены изменения, в соответствии с которыми участниками сертификации теперь являются уполномоченные органы, привлекаемые организации и заявители. Но до сих пор в ряде документов (законе [3], приказе Минтранса России [16], приказе Росавиации № 260 (2009) и других документах нормативного правового порядка) применяются законодательно не закрепленные термины: орган по сертификации, центр по сертификации, лаборатории по сертификации.

Другой пример: в законе [1] под термином «аэропорт» понимается комплекс сооружений, однако повсеместно этот термин используется для обозначения предприятий по представлению аэропортовых услуг.

Между тем термин, как известно, обозначает специфическое понятие о предмете в рамках ведомства. Чтобы внутри отрасли не возникало разночтений, необходим, во-первых, единый словарь терминов и определений, во-вторых, единообразие их употребления во всех отраслевых документах. Стоит отметить, что положительный опыт унификации терминологии у нас есть: в Государственной службе гражданской авиации был разработан глоссарий терминов и определений, который использовался на предприятиях и в организациях отрасли.


Незаконные полномочия

Административная реформа, начавшаяся в 2004 г. в соответствии с указом Президента РФ [7], продолжается. Функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти кардинально изменились, но ограничения сохранились прежние:
- функции по принятию нормативных правовых актов выполняет Минтранс России;
- функции по контролю и надзору принадлежат Ространснадзору ;
- функции по оказанию государственных услуг относятся к Росавиации.
Из всех федеральных органов исполнительной власти статус уполномоченного органа имеет только Ространснадзор.

Сложнее обстоит дело с Росавиацией. С самого начала административной реформы придавать агентству статус уполномоченного органа нормативными правовыми документами, видимо, не планировалось. С 2005 г. началось изменение системы обязательной сертификации и лицензирования. Эти методы госрегулирования получаютстатус государственных функций (государственных услуг).

Постановлением Правительства РФ [14] был утвержден порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (государственных услуг). Согласно ему федеральные органы исполнительной власти обязаны одновременно с утверждением административных регламентов внести изменения в ведомственные нормативные правовые акты, исключив положения, регламентирующие исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги). Если положения нормативных правовых актов включены в административный регламент, федеральная исполнительна власть обязана их отменить.

На практике это важное требование не выполняется. Так, в нарушение постановления [14] административный регламент Росавиации, касающийся исполнения государственной функции по организации и проведению сертификации эксплуатантов коммерческой гражданской авиации, был утвержден приказом Росавиации от 12.09.08 г. № 307.

В постановление Правительства РФ [14] введена норма, в соответствии с которой федеральные органы исполнительной власти не вправе устанавливать в административных регламентах полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Одним из примеров нарушения этого постановления является приказ Минтранса России № 206 (2010), изданный в целях реализации мер по государственному регулированию деятельности гражданской авиации и повышения уровня безопасности полетов на воздушном транспорте. В п. 4 приказа установлено, что «внесение аэродромов в Государственный реестр гражданских аэродромов Российской Федерации, допуск к эксплуатации аэродрома и выдача свидетельства о государственной регистрации аэродрома осуществляется Федеральным агентством воздушного транспорта… в рамках исполнения государственной функции государственной регистрации гражданских аэродромов и аэропортов, ведения Государственного реестра гражданских аэродромов Российской Федераций».

На основании постановления Правительства РФ [14] приказом Минтранса России [16] был введен в действие административный регламент Росавиации, касающийся исполнения государственных функций по организации и проведению в установленном порядке обязательной сертификации аэропортов.

Подзаконными актами обязательную сертификацию перевели в статус государственных услуг, а изменения в федеральные законы, как того требует постановление Правительства РФ [14], не внесли. При этом Росавиации в случае оказания государственных услуг по проведению обязательной сертификации аэропортов предоставлено право проводить инспекционный контроль сертифицированных объектов и аэропортов.

Возникает вопрос: каким нормативным правовым актом установлено право Росавиации проводить инспекционный контроль предоставленной услуги?
Как известно, под услугами понимаются виды полезной деятельности, не предполагающей создания материальных ценностей или самостоятельного материального продукта. Согласно ГОСТ 30335-95 / ГОСТ Р 506-46-94 и стандарту ИСО 9004-2, услуга — это результат непосредственного взаимодействия исполнителя услуги и ее потребителя. Следовательно, только после получения потребителем услуги можно проверить и проконтролировать ее качество. Эта проверка должна входить в полномочия потребителя и контрольных органов третьей стороны.

Стоит также добавить, что предоставление Росавиации права проведения контроля входит в противоречие с федеральными законами [2, 3, 5] и указом Президента РФ [7].

Совмещение недопустимо

Одна из проблем обеспечения государственного регулирования состоит в предоставление всех функций и полномочий одному федеральному органу исполнительной власти — Росавиации, что противоречит требованиям нормативных правовых документов.

Так, в соответствии со статьей 3 закона [5] в РФ, должны быть обеспечены:
- независимость органов по аккредитации и органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;
- недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации (в действительности же конкуренция отсутствует, так как только Росавиация осуществляет аккредитацию и сертификацию;
- недопустимость совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации (тогда как в полномочия Росавиации входят аккредитация привлекаемых организаций и проведение обязательной сертификации в форме предоставлении государственных услуг, проведение инспекционного контроля сертифицированных объектов и предприятий воздушного транспорта);
- недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию (по состоянию на 2012 г. Росавиация осуществляет и то и другое).

Права без обязанностей

В Российской Федерации есть еще одна организация, предоставляющая услуги по обязательной сертификации международных и категорированных аэродромов, воздушных судов, наземной авиационной техники. Это Межгосударственный авиационный комитет (МАК). Он не входит в структуру федеральных органов исполнительной власти [7], не является уполномоченным органом, но обеспечивает государственное регулирование в области гражданской авиации.

По заключению межфракционного депутатского объединения «Авиация и космонавтика России» Государственной Думы Федерального собрания РФ, «межгосударственный авиационный комитет является надгосударственным органом, выполняющим в Российской Федерации ряд государственных функций в области авиационной деятельности и в силу своего исключительного статуса не несущий практически никакой ответственности за выполнение государственных функций, в том числе за безопасность полетов. Полномочия МАК входят в противоречие с отдельными указами Президента РФ и воздушным законодательством РФ» [10].

Источники
1. Федеральный закон от 19.03.1997 г. № 60-ФЗ «Воздушный кодекс Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации».
3. Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
4. Федеральный закон от 17.08. 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях».
5. Федеральный закон от 27.12. 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
6. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
7. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314.
8. Указ Президента Российской Федерации от 05.09.2005 г. № 1049 «О Федеральной аэронавигационной службе».
9. Указ Президента Российской Федерации от 11.09.2009 г. № 1033 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации».
10. Информационный бюллетень межфракционного депутатского объединения «Авиация и космонавтика России» № 5 (2005 г).
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. № 395«Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации».
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07. 2004 г. № 396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта».
13. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта».
14. Постановление правительства РФ от 11.11.2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
15. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 01.07.2009 г. № 105 «Об утверждении схем размещения территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федеральной аэронавигационной службы, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального агентства железнодорожного транспорта».
16. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 22.12.2008 г. № 217 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта исполнения государственных функций по организации и проведению в установленном порядке обязательной сертификации аэропортов и ведению государственного реестра аэропортов Российской Федерации».
17. Приказ Минтранса России от 21.06.06 г. № 70 «О признании утратившим силу приказа Министерства транспорта российской федерации от 17 мая 2001 г. № 88».
18. ГОСТ 30335-95 / ГОСТ Р 506-46-94 «Услуги населению. Термины и определения».



Полный текст статьи читайте в выпуске журнала «Транспорт Российской Федерации» 1(38)/2012 Количество показов: 15878